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關于基層人民銀行審計整改系統的思考 ——基于ASD理論的分析框架

發布日期:?2019-08-27 字體大小:[ ]

 中國人民銀行湖州市中心支行 溫暖 劉國霞

 

內容摘要:近年來,人民銀行各級分支機構出臺各類辦法促進審計整改落實,取得了顯著成效。但是,審計過程中屢查屢范、整改停留在表面等問題仍然存在。本文通過借鑒ASD理論的分析框架,嘗試將基層人民銀行整改工作視為一項系統、動態的過程,嘗試從行動者、制度與環境三個維度出發,分析當前存在的問題,并以此提出意見建議。

關鍵詞:基層央行  審計整改  ASD理論

 

所謂審計整改,是指被審計單位針對審計監督發現的問題進行糾正和改進的過程。審計整改是整個審計"免疫系統”中一個重要環節,是確保審計監督到位的關鍵所在,因而抓好內部審計整改落實,強化審計整改監督對于審計監督實效的作用不言而喻。本文從ASD理論入手,闡明ASD框架下基層央行審計整改體系存在的問題,并以此得出整改路徑。

一、ASD理論的分析框架

湯姆.R.伯恩斯在《經濟與社會變遷的結構化一行動者、制度與環境》中提出了行動者—系統動態學理論,該理論集中討論社會行動者、制度和環境三者之間的相互作用、轉換與重構,該理論成為ASD理論(The Theory of Actor-System Dynamics,行動者—系統動態學理論)的顯著代表。其中社會行動者是指政策執行中的利益相關主體,其行為在一定程度上作用于對該領域規則的構建,本文所說行動者主要包括執行主體、目標群體以及第三部門等。

該理論框架從多個維度鑒別并分析了因果力,其中三種因果力特別重要,也是本文借鑒的核心:其一,行動者的因果力,可以有兩個層面的因果關系,一是在過程層面,行動者在社會結構中處于權力的位置時可以影響其他人,或者在既定規范及其他限制條件下作出特定的集體決策;二是結構層面,行動者可以作用于制度結構、技術系統和安排;其二,制度產生一種因果力,形成并規范行動者行為和互動及其結果;其三,環境產生一種因果力,行動者與環境既相互作用,又相互影響。ASD理論將行動者拉回到分析場景,給我們一種更加直觀、系統的分析方法。

二、ASD理論框架下的基層央行審計整改系統存在的問題

目前基層央行的內審部門與各業務部門屬于平行主體,均隸屬于本級人民銀行管理。在基層央行的審計整改系統中,執行主體是各級單位管理層、目標群體是被審計部門、第三部門是內審部門。借鑒ASD理論,形成如下圖所示分析框架,其中技術系統不在本文進行討論。

(一)行動者之間互動存在缺陷

目前基層人民銀行的內審部門與各業務部門屬于平行主體,均隸屬于本級人民銀行管理。在基層人民銀行的審計整改系統中,各級單位管理層、被審計部門、內審部門是三個相互作用的行動者。其中各級單位管理層對審計整改工作負主體責任,主要包括制定審計整改制度、決定審計整改方案等;被審計部門是審計整改工作的目標群體,主要負責提出審計整改思路和完成審計整改措施;內審部門是審計整改的第三部門,也就是監督部門,包括開展后續審計、根據管理層指令開展整改核查等。三個行動者之間相互作用、相互影響,但是在互動過程中仍然存在缺陷:

1.整改質量過于依賴管理層行動者的重視程度。根據上文的分析,目前基層人民銀行內審部門對管理層不產生監督制約,因此在目前的審計整改體系中,管理層這一行動者對審計質量起著關鍵性作用。管理層是審計整改的行動指揮者,審計整改中的整改方案、整改措施、責任落實等關鍵環節都需要管理層的決策。甚至于審計發現問題中涉及制度、管理模式等問題的整改解決均依賴管理層行動。如果管理層作為一個積極行動者,高度重視審計發現的問題,并著手從根源性視角提出審計整改方案,落實審計整改責任,并配套審計問責機制,那么審計整改質量勢必得到了保證。反之,如果管理層是一個消極行動者,輕視審計整改工作,采取避重就輕、避實就虛,有意識地進行“選擇性”整改,也不對被審計發現問題的部門提出整改要求,那么審計整改質量自然無法保證。

2.內審部門行動者監督力度和動力不足。一方面,受制于監督資源,監督力度難以滿足。基層人民銀行內審資源少,任務繁重,在滿足日常審計監督工作之余,留給后續審計監督精力的時間有限。往往是在未對上年審計發現問題予以跟蹤之際,就要開始新一年的審計工作,而后續審計的比例缺又很小。據統計,2014-1017年浙江省人民銀行針對審計項目開展后續審計比例不足10%。另一方面,內審部門審計整改監督的動力不足。對審計整改的監督工作未成為內審部門考核的重要依據,對內審部門的考核依然側重在審計項目的完成情況。與此同時,審計監督工作難以評價,以及內審部門對審計監督的整改工作有時候較為被動,也成為制約內審部門開展整改監督的意愿。

3.被審計部門行動者的整改能動性不足。一方面,被審計部門與審計部門是完全平行部門,內審部門對其審計發現問題只有建議權,對其是否整改沒有剛性制約措施。另一方面,被審計部門經常根據管理層的重視程度選擇是否積極整改,如果管理層積極,被審計部門將會認真研究問題并提出整改方案;反之,被審計部門可能就只針對當次采取“淺表性”整改,自身的整改意愿不夠強烈。與此同時,由于各級人民銀行采用的考核的方式和力度都各不相同,如果一些單位對于員工是否整改沒有納入個人和部門考核中,那么崗位人員對審計發現問題的整改動力就有限了,或者只是采取一些避重就輕的整改方式,難以達到“根源性”整改的要求。

4.行動者之間溝通互動不足。一是被審計部門對審計部門的理解不足。兩個部門因為崗位性質不同,可能難以相互理解各自的難處。被審計部門可能認為內審部門有意挑毛病,心理上存在一定的排斥,對內審部門的職責理解不到位。二是內審部門和被審計部門沒有形成共識。在審計過程中,內審部門沒有主動與被審計部門,沒有及時解釋審計問題的定性。同時,被審計部門也沒有積極向內審部門提供所需要的信息,也沒有及時提出異議。如此,兩者在對同一問題的評價沒有達成共識,削弱了內審整改落實和執行力度。三是管理層和內審部門過于依賴審計整改報告來評判審計整改情況,整改過程的互動性不足。

(二)制度存在短缺和低效

制度通過規定行動者的權利和義務安排其行動方式或角色,并在特定的領域內組織、協調、規范行動者之間的互動,同時為行動的恰當性提供標準與可預期性。當前人民銀行關于審計整改工作未制定統一的辦法,只是在相關辦法中作出了原則性的規定,具體操作性不強。

1.審計整改工作缺乏制度規范和手段。一是缺乏審計整改標準。對于審計發現的問題如何整改才算是整改到位,例如發現某支行集中采購過程中中標單位確定不規范,但是這項采購事項已經完成,如何整改呢?諸如此類問題受客觀條件限制、業務流程完結或管理規定影響等因素的制約,屬于難整改、無法整改的問題,在沒有審計整改標準的情況,各主體均不知如何整改,整改最后就會變成一件具有彈性的事情。二是缺乏整改監督問責規定。相關制度賦予內審人員調查了解、定期內審、跟蹤檢查等工作職責,對整改有建議、跟蹤、督促等措施,但對整改不作為、不到位、不及時的行為無法進行處理和處罰。相較于紀委部門的巡視監督問責力度,內審部門的監督整改效力只能望塵莫及。

2.現有審計整改報告制度安排的低效性。基層人民銀行目前實施審計整改報告制度作為最主要的審計整改監督形式,但是報告情況存在較大的差異,對于報告什么、報告內容的有效性等缺乏統一的規定,妨礙了這一制度本身應有作用發揮。一是報告主體權威性不足。在下查一級審計中,審計報告往往黨委要求內審部門牽頭落實整改報告,這在某種程度上減輕了被審計部門的整改壓力,容易引起整改責任不清、力度有限等問題。二是審計報告內容不全面。審計報告經常大篇幅描述整體上如何重視和加強審計整改,但是對于具體問題可能就出現避重就輕、輕描淡寫的情況,甚至對于一些難以整改、不想整改的問題避而不談。三是審計報告真實性難審核。內審部門面對整改報告,如不不采取實地勘察、調閱資料等手段難以對審計報告的真實性進行審核,所以長此以往,整改報告這一制度意義變成了實質大于形式。

(三)環境存在因素對審計整改行為產生制約

任何行動者,不僅存在于給定的制度這一微觀環境中,還存在于制度所存在的宏觀環境中。制度設計與其所處的環境之間存在復雜反饋路徑。文化觀點、技術系統、資源配置等環境因素為行動者的可能行為設置了界限。而當前基層人民銀行審計整改系統也受制于理念發展、體制機制、技術系統和資源配置等環境因素。

1.根源性審計整改理念還未深入人心。最理想的整改方式是“標本兼職”,既要由糾正審計發現的原問題,還要分析導致問題產生的深層次原因,并配套完善相關內部控制措施、系統流程等方面,從根源上避免同類問題再次發生。但是在現實中,基層人民銀行內部審計發現問題“屢查屢犯”現象依舊屢禁不止,對于審計發現問題忙于打補丁,但是下次審計或檢查過程依然會發現相同問題。例如,在依法行政過程中,常常會發現資料有缺漏的情況,被審計部門就會將資料補進檔案,但是該問題依舊會在發生,是根本性原因在于依法行政過程中缺少復核這一環節。

2.內審部門的監督獨立性難以保證。根據《中國人民銀行內審工作制度》,,內審部門既接受本行行長領導,又接受上級內審部門的指導,屬于先橫后直的雙重領導模式,這種模式制約了內審職能和獨立性的發揮。在審計監督過程中,內審部門人員就會怕與被審計部門人員產生沖突,存在畏難情緒,也不可能會對管理層通過的整改方案和措施提出質疑。與此同時,內審部門的職能邊界還未有統一定論,存在既當“運動員”又當“裁判員”的情況。

3.監督資源沒有形成監督合力。當前內部審計與其余監督主體的合力未能有效整合,對于審計發現問題的監督主體目前主要集中在內審部門,橫向的紀檢監察、人事等部門和縱向的上級業務部門并不針對內審發現問題進行跟蹤落實,也不對發現的問題應用于上述這些部門的考核、問責等手段,導致審計整改監督過程中內審部門“單打獨斗”卻又“筋疲力盡”的困境。

三、提升基層人民銀行審計整改實效的路徑

(一)構建審計整改互動機制,提升審計整改有效性。構建各行動者之間互動機制,盡可能避免行動者個體問題帶來的全局影響。一是提升管理層對于審計整改的重視程度,需形成專題研究審計整改方案和措施的機制,傳達管理層的整改決心。二是建立內審部門與被審計部門的溝通磋商機制。引導建立就審計發現問題進行磋商的機制,經過充分的溝通,雙方就問題定性和整改方法達成共識。三是發揮內審部門整改監督的能動性。改變內審部門只根據整改報告落實整改情況的現狀,激勵內審部門通過事中介入、跟蹤審核等方式對整改情況進行監督,提高監督主動性。    

(二)完善審計整改工作制度,強化審計整改嚴肅性。審計監督整改工作制度化是審計工作長效化、系統化的重要保障,出臺的制度應包括幾方面:一是明確審計整改程序,完善的審計整改程序應包含哪些步驟和記錄等;二是明確審計整改標準,對于進行中、過去式等不同類型問題予以明確整改方式;三是明確審計整改報告的標準,對于審計整改應包含的內容、應負的責任等事項予以明確;四是明確審計整改責任,這里面既包含整改主體責任、監督主體責任以及配套的懲罰或問責措施等。

(三)優化審計整改整體環境,增強審計整改能動性。環境對制度是否有效發揮起著重要作用,通過不斷優化制度生存在環境,打通審計整改“梗阻”,形成具有能動性的審計整改格局。一是提升根源性審計理念,引導各層次人員分析問題存在的原因,主動地采取系統性整改措施;二是進一步提升內審人員工作的積極性,在考核、激勵方面采取適當措施,打消內審人員開展審計和整改監督工作的顧慮,促進內審人員對審計整改工作的積極性;三是加強監督合力建設,實現內審發現問題多監督主體共享,促各主體共同督促整改。

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